Phân tích những cải cách ở chính quyền cấp tỉnh của vua Minh Mệnh - 9 điểm

Trong suốt quá trình hình thành và phát triển, các triều đại phong kiến Việt Nam đã không ít lần tiến hành các cuộc cải cách hành chính cho phù hợp với tình hình đất nước trong từng thời kỳ, từng giai đoạn lịch sử. Trong số đó, không thể không kể tới cuộc cải cách mang tính bước ngoặt dưới triều Minh Mệnh. Trong phạm vi một bài tiểu luận, dưới đây em xin tìm hiểu về một trong những nội dung chính của cải cách Minh Mệnh qua đề tài “ Phân tích những cải cách ở chính quyền cấp tỉnh của vua Minh Mệnh” để phần nào thấy được ý nghĩa của cuộc cải cách này tới quá trình phát triển, thống nhất đất nước. Bài viết không tránh khỏi thiếu sót, rất mong nhận được ý kiến góp ý của thầy, cô để em có thể hiểu đúng và sâu sắc hơn về vấn đề này. Em xin chân thành cảm ơn!

NỘI DUNG

I. Những yếu tố tiền đề cho cải cách ở chính quyền cấp tỉnh của vua Minh Mệnh

1. Yêu cầu khách quan của lịch sử

Sau khi đánh bại nhà Tây Sơn, trước tình hình đất nước còn nhiều khó khăn, phức tạp, vương triều Nguyễn không đủ khả năng và uy tín trực tiếp quản lý hai vùng Nam – Bắc rộng lớn của đất nước, nhà vua lúc bấy giờ là Gia Long đã phải chấp nhận một biện pháp linh hoạt, tạm thời đặt hai vùng Bắc Hà và Gia Định gọi là Bắc Thành và Gia Định Thành giao cho võ quan cao cấp quản lý. Như vậy, giữa chính quyền trung ương và các trấn, lộ ở Bắc Hà; các dinh, trấn, đạo ở Gia Định xuất hiện một cấp trung gian. Đây là đặc trưng cơ bản trong hệ thống tổ chức chính quyền các cấp vương triều Nguyễn từ 1802 – 1831.

Hạn chế nghiêm trọng của bộ máy hành chính thời kì này là công tác thanh tra, kiểm sát giữa các cơ quan trong triều đình và giữa triều đình trung ương với các quan lại tại địa phương thường xuyên bị gián đoạn, luôn tiểm ẩn nguy cơ quyền lực bị phân chia, gây trở ngại cho việc thống nhất đất nước. Những hạn chế này chính là hệ quả của việc giao quyền quá lớn cho các viên quan đứng đầu các trấn và hai tổng trấn Bắc Thành và Gia Định Thành.

Bởi vậy để có thể quản lý đất nước một cách hiệu quả, vấn đề được quan tâm hàng đầu đối với Minh Mệnh chính là làm thế nào để cải tổ bộ máy hành chính, đặc biệt là công tác quản lý chính quyền địa phương cho phù hợp với tình hình đất nước.

2. Điều kiện chủ quan

Với tài năng, ý chí và sự thông minh sẵn có, hoài bão của Minh Mệnh là muốn làm “một Lê Thánh Tông” của triều Nguyễn. Cũng có nghĩa, Minh Mệnh muốn trở thành một ông vua lập ra pháp chế, điển chương cho các triều vua sau. Tuy nhiên, Minh Mệnh hiểu sâu sắc rằng muốn làm một Lê Thánh Tông ở đầu triều Nguyễn, ông phải xây dựng một quốc gia Đại Nam hùng cường và giàu mạnh, mà bước đầu không gì khác chính là củng cố chính quyền quân chủ trung ương cao độ.

Một trong những yếu tố quan trọng khác ảnh hưởng không nhỏ tới quyết định cũng như toàn bộ quá trình cải cách là tư tưởng chính trị chủ yếu của Minh Mệnh. Các tư tưởng đó là độc tôn Nho giáo, Nho học; đề cao pháp trị và củng cố nền thống nhất quốc gia và yên dân. Đây vừa là những tư tưởng chỉ đạo, quán xuyến từ đầu đến cuối cuộc cải cách vừa là mục đích mà cuộc cải cách của Minh Mệnh hướng tới.

II. Những cải cách ở chính quyền cấp tỉnh của vua Minh Mệnh

Ngay từ khi mới lên ngôi, Minh Mệnh đã từng bước cải cách nền hành chính quốc gia, đặc biệt là cải cách chính quyền địa phương. Quá trình này được thực hiện bắt đầu từ kinh thành Huế. Năm 1822, Quảng Đức dinh được đổi thành Thừa Thiên Phủ đặt dưới sự quản lý trực tiếp của triều đình trung ương.

Đến năm 1826, ba dinh còn lại là Quảng Bình, Quảng Trị, Quảng Nam đều được đổi thành Trấn.  Bên cạnh đó, một số đơn vị hành chính khác như Đạo Thanh Bình được đổi thành Trấn Ninh Bình (năm 1829); Đạo Kiên Giang và Long Xuyên lệ thuộc vào Trấn Hà Tiên. Kể từ đó trở đi, trên cả nước ngày ấy không còn đơn vị hành chính “dinh” hay “đạo” nữa.

Năm 1831-1832, Minh Mệnh xóa bỏ cấp Thành, đổi tên Trấn thành Tỉnh, đặt dưới sự quản lý trực tiếp của triều đình. Đây mới được xem là bước cải cách thực sự đối với chính quyền địa phương lúc bấy giờ, bước cải cách hoàn toàn mới, chưa từng có trong lịch sử nền hành chính Việt Nam.

Nội dung cải cách ở chính quyền cấp tỉnh của vua Minh Mệnh cụ thể như sau:

1. Về chia đặt tỉnh

Mùa đông, tháng 10 năm 1831, trong một đạo dụ, Minh Mệnh tỏ ý muốn phân chia lại địa giới hành chính trên cả nước, yêu cầu các đình thần bàn định tâu lên. Tuân theo lời dụ của nhà vua, các quan đại thần đã bàn bạc, rút kinh nghiệm từ tổ chức quản lý hành chính của các triều trước, chủ yếu tham khảo thêm từ phía Trung Hoa, dâng lên vua ý tưởng chia đất nước thành từng hạt đặt quan cai trị, kèm theo đó là quan điểm về 15 điều lợi của việc chia đặt tỉnh hạt . Lời nghị bàn của đình thần cũng được sách “Đại Nam thực lục chính biên” ghi rõ: “Chức quan ngoài, đời xưa có phương bá châu mục. Các đời Hán, Đường, Tống xếp đặt mỗi đời khác nhau. Đến Minh, Thanh thời thêm chức ngày càng đầy đủ. Tỉnh hạt đặt ra hai ty Bố Chính, Án Sát, chia giữ các việc tài chính, thuế khóa và pháp luật. Lại có Tổng đốc, Tuần phủ để thống trị. Trong đó, quyền hành nặng, nhẹ kiềm chế lẫn nhau, chức tước lớn, nhỏ ràng buộc lấy nhau, thực là một chính sách hay trong việc giữ nước trị dân. Nếu mô phỏng mà làm, tưởng cũng có nhiều lợi lắm”.

Những lời nghị bàn của đình thần đều được Minh Mệnh chấp thuận. Ngay sau đó, ông cho chia từ Thừa Thiên ra Bắc đặt làm 18 tỉnh, bao gồm: Quảng Trị, Quảng Bình, Hà Tĩnh, Nghệ An, Thanh Hóa, Ninh Bình, Hà Nội, Nam Định, Hưng Yên, Hải Dương, Quảng Yên, Sơn Tây, Bắc Ninh, Thái Nguyên, Tuyên Quang, Hưng Hóa, Cao Bằng, Lạng Sơn.

Một năm sau, vào tháng 10 năm Minh Mệnh thứ 13 (1832), việc chia đặt tỉnh ở phía Nam được tiến hành, theo đó từ Thừa Thiên vào Nam có 12 tỉnh là: Quảng Nam, Quảng Ngãi, Bình Định, Phú Yên, Bình Thuận, Khánh Hòa, Biên Hòa, Phiên An (sau đổi là Gia Định), Vĩnh Long, Định Tường, An Giang, Hà Tiên.

Như vậy, từ tháng 10 năm 1832, cả nước được chia thành 30 tỉnh và 1 phủ Thừa Thiên. Về sau, triều đình còn phân 30 tỉnh đó thành 11 tỉnh lớn, 11 tỉnh vừa và 8 tỉnh nhỏ căn cứ vào quy mô và số lượng công việc.

Một điểm đáng lưu ý là sau cải cách tỉnh, “do tình trạng thiếu quan lại có tầm cỡ, đủ tài năng và uy tín xứng với quan đầu tỉnh”  nên thời bấy giờ còn xuất hiện các liên tỉnh (phần này còn được bài viết đề cập trong mục II.3)

2. Về phân bố khu vực địa lý toàn quốc

Không chỉ dừng lại ở việc chia đặt tỉnh hạt như đã trình bày ở trên, cải cách của Minh Mệnh còn tiếp tục trong việc phân bố khu vực địa lý trên toàn lãnh thổ đất nước.

Vào năm Minh Mệnh thứ 15 (1834), trên cơ sở các tỉnh đã sắp đặt, nhà vua quy định phân chia các khu vực, lấy phủ Thừa Thiên làm trung tâm, đặt ra:

- Tả Trực gồm 2 tỉnh: Quảng Nam, Quảng Ngãi.

- Hữu Trực gồm 2 tỉnh: Quảng Trị, quảng Bình.

- Tả Kỳ gồm 4 tỉnh: Bình Định, Phú Yên, Khánh Hòa, Bình Thuận.

- Hữu Kỳ gồm 3 tỉnh: Hà Tĩnh, Nghệ An, Thanh Hóa.

- Nam Kỳ gồm 6 tỉnh còn lại ở phía Nam.

- Bắc Kỳ gồm 13 tỉnh còn lại ở phía Bắc.

Cần hiểu rõ rằng sự phân chia như trên không phải là phân chia khu vực quản lý hành chính, mà chỉ biểu thị sự gần xa về mặt địa lý trong quan hệ với kinh kỳ. Tất cả các tỉnh đều có quan hệ trực tiếp với triều đình về mặt quản lý hành chính nhà nước.

3. Về tổ chức, hoạt động của cơ quan hành chính cấp tỉnh

3.1. Về tổ chức và chức danh quan lại

Sau khi thống nhất tên gọi các tỉnh trong cả nước, nhà Nguyễn đồng thời cải tổ cơ cấu tổ chức và chức danh quan lại trong các cơ quan hành chính cấp tỉnh như sau:

- Trong toàn quốc, trừ tỉnh Thanh Hóa là đất “thang mộc” của nhà Nguyễn được đặt riêng một viên Tổng Đốc, thường được chọn trong hàng các đại thần người tôn thất, còn chia ra 14 liên tỉnh . Thông thường, mỗi liên tỉnh đặt dưới quyền một viên Tổng Đốc. Trong chế độ trung ương tập quyền, Tổng Đốc vừa là viên quan cao nhất tại địa phương, lại vừa có tư cách như một thành viên của chính quyền trung ương được đặc phái về cai trị tại địa phương. Như vậy, viên quan Tổng Đốc có trách nhiệm chuyên hạt một tỉnh và kiêm hạt một tỉnh, tức vừa chuyên chủ công việc trong hạt của mình, vừa kiêm lý công việc một hạt ngoài hạt mình thống trị. Ví dụ: Tổng Đốc Bình – Trị chuyên hạt Quảng Bình và kiêm hạt Quảng Trị.

- Tổng Đốc đóng tại tỉnh nào thì kiêm luôn chức Tuần Phủ tỉnh đó. Ví dụ như ở liên tỉnh Bình – Trị thì Tổng Đốc đóng tại Quảng Bình, do đó không có Tuần Phủ Quảng Bình nữa mà chỉ có Tuần Phủ Quảng Trị.

- Một vài liên tỉnh được coi là kém quan trọng như Lạng – Bình hoặc Thuận – Khánh không được đặt Tổng Đốc mà chỉ đặt Tuần Phủ. Tuần Phủ sẽ đóng ở tỉnh nào tương đối quan trọng như liên tỉnh Lạng – Bình, thì Tuần Phủ đóng tại Lạng Sơn, còn Cao Bằng thì không có Tuần Phủ mà viên Bố chánh ở đó quyền giữ chức Tuần Phủ điều khiển toàn bộ công việc.

- Tuần Phủ kiêm nhiệm chức Bố chánh trong tỉnh của mình. Vì thế tỉnh nào đã có Tuần Phủ thì sẽ không có Bố chánh.

- Tại mỗi tỉnh đặt dưới quyền cai trị trực tiếp của Tuần Phủ, có hai ty:

Một là, ty Bố Chánh sứ (hay Phiên ty) phụ trách việc thuế, đinh điền và hộ tịch do 1 viên Bố chánh sứ điều khiển, có 1 Thông Phán, 1 Kinh Lịch trợ giúp.

Hai là, ty Án Sát sứ (hay Niết ty) coi về việc hình án, do 1 viên Án sát sứ phụ trách, có 1 Thông Phán, Kinh Lịch phụ tá.

- Tại các tỉnh lớn như Gia Định, Vĩnh Long, Hà Nội,... đặt một viên Đề đốc, một Phó Đề đốc và một Lãnh binh; còn các tỉnh vừa và nhỏ chỉ đặt một Lãnh binh, một Phó Lãnh binh phụ trách việc binh trong bản hạt .

Từ sau cải cách 1831, 1832, các chức quan đứng đầu mỗi tỉnh gồm có: Tổng đốc (hoặc Tuần phủ), Đề đốc, Bố chánh, Án sát và Lãnh binh. Trách nhiệm của các chức vụ này đều được quy định khá cụ thể . 

Một điều dễ nhận thấy là các chức danh trọng yếu như Tổng đốc, Tuần phủ phần lớn đều do võ quan nắm giữ. Điều này phản ánh một thực tế: nửa đầu triều Minh Mệnh, số võ quan đứng đầu các tỉnh vẫn lấn át quan văn. Phải chờ đến những năm cuối của triều vua này, số đỗ đại khoa ở các khoa thi Hội, thi Đình đầu tiên mới dần thay thế các võ quan gữa chức Tổng đốc, Tuần phủ ở các tỉnh. 

Ngoài các chức vụ trọng yếu kể trên, ở một số tỉnh sát biển hoặc có sông lớn chảy qua đều đặt một Thủy sư lãnh binh chuyên cai quản thủy binh. Nơi nào là tỉnh lớn, việc học phát triển còn có thêm một viên Đốc học phụ trách các vấn đề giáo dục trong tỉnh.

3.2. Về quy tắc làm việc

“Đại Nam Thực lục” tập X, trang 364-368 có ghi lại các quy tắc làm việc của quan lại theo cải cách Minh Mệnh như sau:

- Tổng đốc hay Tuần phủ thụ lý công việc như nhau. Tâu trình công việc trong hạt, việc lớn thì tổng đốc, tuần phủ cùng ký vào một bản tâu; nếu ý kiến khác nhau thì cho làm tờ tâu riêng.

- Nếu là việc biên cương hay quân cơ khẩn yếu thì tuần điều khiển rồi tâu thẳng lên, tường báo cho tổng đốc biết.

- Hai ty Bố Chánh, Án Sát có công việc nên tâu, nên tư đều phải báo cho tổng đốc hay tuần phủ để phân biệt liệu làm. Duy việc quan hệ đến lợi hại đời sống của nhân dân mà ý kiến khác nhau hoặc bị quan trên chèn ép thì cho đệ sớ niêm phong tâu thẳng về triều.

- Về quân đội thì các hạng điền binh (quân địa phương) cơ thủy binh, tượng cơ theo mệnh lệnh của quan địa phương và lãnh binh. Bộ binh (quân chính quy) vẫn lệ thuộc chưởng, lãnh ở kinh, nhưng cùng với biền binh, thủy binh, tượng binh đặt dưới quyền tổng đốc tuần phủ sở tại điều khiển, liệu lượng phân phái đi đóng giữ các nơi hiểm yếu.

Ngoài ra, để nắm vững tình hình diễn biến ở các tỉnh nhằm điều hành quản lý kịp thời, nhà vua quy định chặt chẽ quy chế vận hành, tang cường chức năng giám sát địa phương của Đô sát viện và Giám sát Ngự sử các đạo. Minh Mệnh còn quy định thể thức “Thỉnh an”, “Tập tấu”, “Tập sớ” để các quan trình tấu lên vua không cần phụ thuộc vào định kỳ báo cáo về quan lại, về tình hình địa phương và những việc lợi hại quân dân đảm bảo thông tin hành chính. Theo đó, quan đầu tỉnh hàng năm phải dâng tập thỉnh an vào 4 tháng mạnh (tức tháng đầu xuân, hạ, thu đông); bố chánh, án sát thì dâng hai kỳ vào trọng xuân (tháng 2) và trọng thu (tháng 8).

III. Đánh giá về những cải cách của Minh Mệnh đối với chính quyền cấp tỉnh

Trên cơ sở những tìm hiểu trên đây về cải cách ở chính quyền cấp tỉnh của vua Minh Mệnh, có thể nhận thấy một số điểm nổi bật sau:

Thứ nhất, về tổ chức bộ máy hành chính cấp tỉnh, có thể nói trên cơ sở di sản của các triều đại trước để lại, vương triều Nguyễn đã dựa theo mô hình tổ chức của các nhà Minh, Thanh nhưng có sắp đặt, cải tổ lại, không hoàn toàn dập khuôn.

Thứ hai, sau cải cách hành chính, mặc dù tổ chức bộ máy cấp tỉnh đã hoạch định rõ ràng, nhưng do thiếu quan lại đầu tỉnh nên chưa phải đã thực hiện nhất loạt trong toàn quốc. Tuy vậy vẫn phải nhìn nhận một cách khách quan rằng với những cải cách sáng tạo và kinh hoạt đã thực hiện, vương triều Nguyễn đã vượt qua khó khăn ban đầu, cả chủ quan và khách quan để có một đóng góp to lớn về việc củng cố nền thống nhất của đất nước, song song với củng cố bộ máy nhà nước quân chủ phong kiến trung ương tập quyền.

Thứ ba, những cải cách ở chính quyền cấp tỉnh nói riêng, và toàn bộ cải cách của Minh Mệnh nói chung đã góp phần không nhỏ vào việc thiết lập và duy trì mối quan hệ giữa triều đình và cơ sở đạt đến mức hoàn chỉnh, gọn nhẹ và thống nhất ở quy mô cả nước.

Tóm lại, có thể kết luận rằng tổ chức bộ máy hành chính ở địa phương, đặc biệt là bộ máy hành chính cấp tỉnh từ sau cải cách Minh Mệnh đã đạt đến mức hoàn chỉnh nhất trong lịch sử nước ta thời trung cổ đại .

KẾT LUẬN

Những nội dung trên đây phần nào đã cho ta cái nhìn tổng quan về cuộc cải cách ở chính quyền cấp tỉnh của vua Minh Mệnh – cuộc cải cách mang ý nghĩa bước ngoặt, góp phần không nhỏ vào việc thống nhất đất nước, mà một số quy định trong cải cách vẫn còn được thực hiện cho đến ngày nay. Có thể nói, với cuộc cải cách này, Minh Mệnh xứng đáng là “một Lê Thánh Tông” của triều Nguyễn như ông từng mong muốn.

 

PHỤ LỤC 1

15 điều lợi của việc chia đặt tỉnh hạt 

1. Ở Bắc Thành có 11 trấn, đất rộng dân nhiều, ủy cho một Đại viên cai trị và 5 Đại viên ở ngoài biên có quyền hành trọng đại, nay chia từng hạt đặt quan cai trị riêng ra, sau này sẽ không lo thành vĩ đại chi hoạn.

2. Trước nay, hạt Bắc Thành kiêm lãnh đạo cả các trấn, việc bận rộn nhiều, không ai làm nổi, nay theo định chế chia ra đặt quan cai trị, thì không lo viẹc bận rộn nữa.

3. Bớt quan lại đi thì sự chọn bỏ không đến nỗi bận rộn.

4. Các địa phương thông đạt với nhau, thì quan càng kiểm soát triệt để được.

5. Chia chức vụ ra thì có người chịu trách nhiệm, các việc dễ chỉnh đốn.

6. Tổng đốc, Tuần phủ giữ đại cương Bố chính, Án sát coi từng mục, các việc dễ đến chỗ thành tựu.

7. Các hạt đều có binh đóng giữ, có thể dễ kiềm chế bọn trộm cướp.

8. Binh lính đều là người bản xứ, dân cũng được nhờ.

9. Gọi đi lính do địa phương thúc giục, không phải phiền bắt bớ.

10. Thuế má do người địa phương thu nộp, không phải phí tổn chuyên chở.

11. Các nơi sở tại đều có kho trữ tích trong hạt, thì sự cấp phát rất giản tiện.

12. Người dân có kêu ca việc gì, có thể đến tận nơi nghe xét xử, không phải đi xa.

13. Các văn án sổ sách phát đi, không đến nỗi chậm trễ.

14. Văn án các phủ huyện đệ nộp được gần, khỏi phải mất công.

15. Quan trong hạt đều chuyên giữ một việc, có thể khám phá các việc gian lận, để trừ các tệ điêu toa của bọn cường hào.

PHỤ LỤC 2

Danh sách 14 liên tỉnh

1. Bình – Trị: Quảng Bình – Quảng Trị

2. An – Tĩnh: Nghệ An – Hà Tĩnh

3. Hà – Ninh: Hà Nội – Ninh Bình

4. Định – Yên: Nam Định – Hưng Yên

5. Hải – An: Hải Dương – Quảng Yên

6. Ninh – Thái: Bắc Ninh – Thái Nguyên

7. Lạng – Bình: Lạng Sơn – Cao Bằng

8. Sơn – Hưng – Tuyên: Sơn Tây – Hưng Hóa – Tuyên Quang

9. Bình – Phú: Bình Định – Phú Yên

10. An – Biên: Phiên An – Biên Hòa, sau là liên tỉnh Định – Biên: Gia Định – Biên Hòa (do Phiên An được đổi thành Gia Định vào năm 1833)

11. Long – Tường: Vĩnh Long – Định Tường

12. An – Hà: An Giang – Hà Tiên

13. Nam – Ngãi: Quảng Nam – Quảng Ngãi

14. Thuận – Khánh: Bình Thuận – Khánh Hòa.

PHỤ LỤC 3

Nhiệm vụ của các quan đầu tỉnh 

- Tổng đốc: giữ việc cai trị quân dân, cầm đầu các quan văn võ trong toàn hạt (liên tỉnh). Khảo hạch quan hạt, sửa sang bờ cõi.

- Tuần phủ: giữ việc tuyên bố đức y của triều đình, vỗ yên nhân dân, coi giữ các việc chính trị, giáo dục, mở điều lợi, bỏ điều hại.

- Bố chánh: giữ việc thuế khóa, tài chính, tuyên đạt âm trạch, chính lệnh của triều đình.

- Án sát: giữ việc kiện tụng án, chấn hung phong hóa kỷ cương, thanh trừng quan lại tha hóa, kiêm coi việc bưu trạm. Khi có việc trọng đại (giặc cướp, biên cương) trong hạt cùng với hai ty Bố Chánh, Án Sát hội đồng bàn bạc với Tổng đốc hay Tuần phủ.

- Lãnh binh: Chuyên coi việc quản binh lính theo Tổng đốc, Tuần phủ mà làm.

 

PHỤ LỤC 4: Sơ đồ bộ máy hành chính cấp tỉnh sau cải cách của Minh Mệnh (hình vẽ sơ đồ có trong tài liệu khi download)

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

1.Giáo trình Lịch sử Nhà nước và Pháp luật Việt Nam, Nxb. Công an nhân dân , Hà Nội – 2007;

2.Nguyễn Minh Tường, “Cải cách hành chính dưới triều Minh Mệnh”, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội – 1994;

3.PTS.Đỗ Bang (chủ biên), “Tổ chức bộ máy nhà nước triều Nguyễn giai đoạn 1802-1884”, Nxb. Thuận Hóa, 1997;

4.Ths.Nguyễn Minh Tuấn, “Tổ chức chính quyền thời kỳ phong kiến ở Việt Nam”, Nxb. Tư pháp, Hà Nội – 2006;

5.Một số văn bản pháp luật:

- Nội các triều Nguyễn: “Hội điển – Sđd – Tập IX

- Đại Nam Hội điển, Sđd

- Quốc sử quán triều Nguyễn: Minh Mệnh chính yếu – Sđd – Tập I.